A Parlament képe

A TÖRVÉNYALKOTÁS

Lezárva: 2012. április

Bevezetés

Tartalom:

Az alkotmányozás
A törvényalkotás jelentősége
A törvényalkotás nyilvánossága
A törvényalkotás folyamata
A költségvetési törvény sajátos tárgyalási rendje
Törvényalkotás kivételes eljárásban
A köztársasági elnök szerepe a törvényalkotásban
Törvényalkotás az Európai Unió tagjaként
Országgyűlési határozat


Az alkotmányozás

Az Országgyűlés nemcsak törvényhozó, hanem egyedüli alkotmányozó hatalom is. (Számos országban pl. az alkotmányozó nemzetgyűlés révén a két funkció különválik.)

Az alkotmányban az állam önmagát korlátozva biztosítja polgárai számára az alapvető jogokat, biztosítékokat ad szabadságuk tiszteletben tartására és védelmére, megszabja a hatalom gyakorlásának alkotmányos kereteit és formáit. Az alkotmány elfogadása és módosítása is törvényalkotás, de ehhez az összes képviselő kétharmadának szavazata kell.

Az elmúlt évben az Országgyűlés új alkotmányt fogadott el, Magyarország Alaptörvényét, amely és 2012. január 1-én lépett hatályba, Magyarország Alaptörvényének Átmeneti Rendelkezéseivel együtt.

A törvényalkotás jelentősége

A parlamentek történetileg legkorábban kialakult, legfontosabb feladata a törvényalkotás. Különösen igaz volt ez az 1990. május 2-án megalakult Országgyűlés esetében. A rendszerváltozás történelmi feladata, a jogállamiság és a piacgazdaság intézményrendszerének kiépítése, illetve megszilárdítása, az egész jogrendszer új alapokra helyezése és folyamatos átalakítása felértékelte és előtérbe állította a törvényalkotást. Az Országgyűlés tényleges törvényalkotó szervvé vált.

Az Alaptörvény a magyar jogtörténeti hagyományból merítve rendelkezik a sarkalatos törvények megalkotásáról. A sarkalatos törvényeket két fontos tulajdonságuk különbözteti meg a többi törvénytől. Az egyik, hogy az Alaptörvény nevesíti azokat a tárgyköröket, melyeket csak sarkalatos törvényekkel lehet szabályozni. Az Alaptörvény 32 ilyen tárgykört nevesít. A másik jellegzetességük, hogy kizárólag a jelen lévő országgyűlési képviselők kétharmados többségével lehet azokat elfogadni. Csak sarkalatos törvényben lehet szabályozni az alkotmányos alapjogokat, továbbá az államszervezet alapvető intézményeit. A sarkalatos törvényekre is igaz, hogy azok nem lehetnek ellentétesek az Alaptörvénnyel, ezeknek a törvényeknek is ahhoz igazodóan és annak szellemében kell megszületniük.

A törvények nagyobb hányadát azonban az Országgyűlés egyszerű többséggel, a jelen lévő képviselők többségének szavazatával fogadja el.

A törvényalkotás olyan eszköze az Országgyűlésnek, amely révén egyéb feladatainak ellátását is megalapozza. Így például a kormányzati rendszer létrehozása, átalakítása is törvényalkotást igényel (lásd például magát az Alaptörvényt vagy az Alkotmánybíróságról, illetve a minisztériumok felsorolásáról szóló törvényt). A külügyekkel és a honvédelemmel kapcsolatos feladatok is jórészt törvényhozási úton valósulnak meg (utalunk itt például a nemzetközi szerződések kihirdetésére, illetőleg a honvédelmi törvény megalkotására). A parlament a kormány ellenőrzéséhez is törvényalkotással teremti meg a szükséges kereteket. Törvénnyel hozta létre az Országgyűlés saját ellenőrző szerveit, így pl. az Állami Számvevőszéket, törvény szabályozza az alapvető jogok biztosának feladatait és hatáskörét, továbbá a különböző szervek Országgyűlés előtti beszámolását, jelentéstételi kötelezettségét is.

A törvényalkotás nyilvánossága

Az Országgyűlés a törvények megalkotásával jogokat biztosít az állampolgárok számára és kötelezettségeket is ró rájuk. A törvényalkotó képviselőket a választópolgárok választják. Mindezek miatt is fontos érdek, hogy az állampolgárok megismerhessék a törvényelőkészítés és a törvényalkotás folyamatát. Ma ezeknek az igényeknek legszélesebb körben az internet révén lehet eleget tenni. A minisztériumok törvényi kötelezettsége, hogy az általuk kidolgozott, de az Országgyűlésnek még be nem nyújtott törvénytervezeteket honlapjukon nyilvánosságra hozzák. A korábbi Házszabály rendelkezéseit megerősítve az Országgyűlésről szóló törvény külön is rendelkezik a törvényalkotás nyilvánosságáról. Eszerint az Országgyűlés honlapján a benyújtást követően haladéktalanul közzé kell tenni a törvényjavaslatokat, a módosító javaslatokat és minden más dokumentumot, amely a törvényjavaslatokhoz kapcsolódik. A bizottsági és a plenáris ülések honlapon hozzáférhető jegyzőkönyvei, a plenáris ülések TV-közvetítése révén pedig figyelemmel lehet kísérni a törvényalkotás folyamatát, s mindebben a képviselők részvételét is.

A törvényalkotás folyamata

A törvényalkotás parlamenti folyamatát, az ezzel kapcsolatos jogokat és kötelezettségeket az Alaptörvény, a jogalkotásról szóló törvény és legrészletesebben a határozati házszabályi rendelkezések rögzítik. Az Alkotmány szerint törvényt a köztársasági elnök, a kormány, minden országgyűlési bizottság és bármely képviselő kezdeményezhet. A törvénykezdeményezés azt jelenti, hogy az arra jogosultak írásban megszövegezett, indokolással ellátott törvényjavaslatot nyújtanak be az Országgyűlésnek. A törvényjavaslatok többségét (kb. 55–60%-át) a kormány nyújtja be, majd gyakorisági sorrendben a képviselők és a bizottságok következnek. A köztársasági elnök igen ritkán élt törvénykezdeményezési jogkörével. Erre csak az 1990–1994-es ciklusban volt példa. Az elfogadott törvényeket tekintve a kormány részesedése már a 90%-ot is meghaladja. A kormány kiemelkedő szerepét a törvényalkotásban a törvénykezdeményezési jogon túl számos, a házszabályi rendelkezésekben rögzített jogosultság biztosítja. Így pl. a kormány a féléves törvényalkotási programja révén alapvetően meghatározza a törvényalkotás témaköreit és "menetrendjét", a kormánytöbbség révén pedig biztosítja a napirendre tűzést, a sürgős tárgyalást, a részletes vitára bocsátást, illetve a törvényjavaslatok elfogadását.

A kormány meghatározó szerepe a törvényalkotásban jellemző parlamenti modellnek tekinthető Európában, és érthető is, hiszen a kormány a programjában megfogalmazott célkitűzéseket jórészt a törvényhozás révén valósíthatja meg, illetőleg a törvényalkotás teremti meg ennek feltételrendszerét. Az Országgyűlés 1990-től évente átlagosan 130 törvényt alkotott, ebben a ciklusban jóval többet, (2011-ben 215 törvényt).

A törvényalkotás parlamenti folyamata és módszere évszázados tapasztalatokra épül. Lényeges eleme a bizottságok előkészítő szerepe, az általános és részletes vitára elkülönülő plenáris tárgyalási mód, a bizottságokat és a képviselőket megillető módosító javaslattételi jog, továbbá a "kétfordulós" szavazás (előbb a módosító javaslatokról, majd a törvényjavaslat egészéről), amely lehetővé teszi a törvényalkotás során elkövetett és észlelt hibák kijavítását. A törvényalkotás menetének részletesebb szabályait a Házszabályból ismerhetjük meg. (A törvényalkotás folyamatát jól szemlélteti az itt olvasható ábra.)

A törvényalkotás során a plenáris és a bizottsági tárgyalási szakaszok meghatározott rendben követik egymást.

A törvényjavaslatok tárgyalásra való előkészítése és sokoldalú megvitatása jelentős munkát és időt kíván. Az ésszerű munkamegosztás, valamint az előterjesztések gondos megvizsgálása érdekében a törvényhozási eljárásban fontos szerepet játszanak az állandó bizottságok.

Bizottsági előkészítő szakasz. Az Országgyűlés elnöke az indítvány (pl. törvényjavaslat) tárgyalására bizottságo(ka)t jelöl ki. A kormány, a köztársasági elnök, illetve a bizottságok által benyújtott indítványokat az Országgyűlés köteles megtárgyalni, míg a képviselők által benyújtott indítvány esetében a kijelölt bizottság előbb arról dönt, hogy azt az Országgyűlés egyáltalán megtárgyalja-e. Ha a bizottság a javaslatot nem vette tárgysorozatba, a frakció az Országgyűlés döntését kérheti.

Minden plenáris tárgyalási szakaszt bizottsági előkészítés előz meg. A kijelölt állandó bizottságok először arról döntenek, hogy a törvényjavaslat alkalmas-e az általános vitára. Az általános vita után véleményezik a képviselők által benyújtott módosító javaslatokat, majd a részletes vita után a kapcsolódó módosító javaslatokat. Ha a bizottságok szükségesnek tartják, maguk is benyújthatnak módosító javaslatokat.

Plenáris szakasz. Az általános vita során a javaslat szükségességét, céljait és szabályozási elveit vitatják meg. Elsőként a javaslat előterjesztője kap szót. Ezt követően – ha az előterjesztő nem a kormány volt – a kormány képviselője ismerteti álláspontját, majd a kijelölt bizottságok előadói mondják el a bizottság véleményét és amennyiben van, a kisebbségi véleményét. Ezt követően kerül sor a frakciók vezérszónokainak felszólalására, majd bármely képviselő elmondhatja véleményét. A vita rendszerint addig tart, amíg még van felszólaló. A felszólalásokra az Országgyűlés többnyire időkereteket állapít meg. Az általános vita lezárását megelőzően az előterjesztő válaszol a vitában elhangzottakra. Módosító javaslatot az általános vita lezárásáig lehet benyújtani. Az általános vita – a törvényjavaslattól függően – több héten át is folyhat. A részletes vita a részletekről, a változtatásokról szól. Itt kizárólag a módosító javaslathoz vagy a módosított javaslattal érintett részhez lehet hozzászólni, ellene vagy mellette érvelve. A részletes vita rendszerint egy plenáris ülésen lezárul.

Szavazási szakasz. A részletes vita után – általában a következő heti plenáris ülésen – kerül sor a módosító javaslatokról történő szavazásra. Fő szabályként arról a módosító javaslatról kell szavazni, amely elnyerte a kijelölt bizottság tagjai egyharmadának támogatását. A szavazásokra általában a hétfői ülésnapon kerül sor, a délutáni, esti órákban. A módosító indítványokról való szavazást a következő ülésen a zárószavazás követi. A zárószavazás előtt felmerülő törvényalkotási hibák kijavításában fontos szerepe van az Alkotmány- és igazságügyi bizottságnak, amely állást foglal a korrekciókról. Ezeket a módosító javaslatokat a plenáris ülésen a képviselők megvitatják (záróvita), majd szavaznak a módosító javaslatokról, s végül a törvényjavaslat egészéről. A zárószavazás során a parlament olyan többséggel fogadja el a javaslatot, amilyet az Alkotmány, illetve más törvények előírnak (a jelen lévő vagy az összes képviselő egyszerű többségével vagy ezek kétharmados, ún. minősített többségével).

A költségvetési törvény sajátos tárgyalási rendje

A költségvetési törvényjavaslat tárgyalási rendje több ponton eltér a törvényalkotás általános szabályaitól. A leglényegesebb eltérés az, hogy két eltérő funkciójú részletes vitára is sor kerül, és ennek megfelelően, a módosító javaslatokról is két külön szakaszban szavaz az Országgyűlés, mielőtt a zárószavazásra sor kerülne. Az első részletes vitában olyan módosító javaslatokat vitat meg az Országgyűlés, amely a különböző költségvetési fejezetek között indítványoz átcsoportosításokat. Ezt követően a módosító javaslatokról szavaz az Országgyűlés (november 30-áig), dönt az egyes fejezetek és a költségvetés fő összegeiről: a bevételről, a kiadásról és a hiányról. Az ezt követően újra megnyitott részletes vitában már csak olyan módosító javaslatokat lehet benyújtani, amelyek az egyes költségvetési fejezeten belül változtatják meg az előirányzatokat, így azok az elfogadott főösszegeket már nem érinti. A költségvetési törvény megalkotásának folyamatában fontos ellenőrzési jogkört (bizonyos esetekben vétójogot) kapott a Költségvetési Tanács. (Költségvetési törvényjavaslat sajátos tárgyalási rendjét jól szemlélteti az itt olvasható ábra.)

Az Alaptörvény szerint a köztársasági elnök feloszlathatja az Országgyűlést, ha a költségvetést március 31-ig nem fogadja el.

Törvényalkotás kivételes eljárásban

Ha a jelen lévő képviselők kétharmada ezzel egyetért, a törvényjavaslatot kivételes eljárásban lehet tárgyalni. A kivételes eljárás egy gyorsabb és egyszerűbb törvényhozási eljárás. A lényege, hogy az érdemi törvényhozási eljárás, a módosító javaslatok megvitatása nem a plenáris ülésen, hanem egy kijelölt bizottság ülésén zajlik le. Miután a bizottság döntött a hozzá benyújtott módosító javaslatok támogatásáról, az Országgyűlés egy rövid vitát követően (amelyben minden frakcióból csak egy képviselő szólalhat fel) nyomban dönt a módosító javaslatok elfogadásáról. (A kivételes eljárásban tárgyalt törvényalkotást jól szemlélteti az itt olvasható ábra.)

A kivételes sürgős eljárás révén az Országgyűlés nagyon rövid idő alatt fogadhat el törvényt. Az eljárás elrendelésének napján sor kerül a vitára, és a következő nap akár a zárószavazásra is. Ilyen eljárásra azonban ülésszakonként legfeljebb hat alkalommal kerülhet sor. Nem kérhető kivételes sürgős eljárás az Alaptörvény és a sarkalatos törvények megalkotására és módosítására.

A köztársasági elnök szerepe a törvényalkotásban

Az Alaptörvény rendelkezései szerint az Országgyűlés által elfogadott törvényt az Országgyűlés elnöke 5 napon belül aláírja, majd kihirdetés céljából megküldi a köztársasági elnöknek. A köztársasági elnök a törvényt 5 napon belül aláírja és elrendeli annak kihirdetését a Magyar Közlönyben.

Ha a köztársasági elnök a törvénnyel (vagy annak valamelyik rendelkezésével) nem ért egyet, a törvényt – észrevételeivel – visszaküldi az Országgyűlésnek. Az Országgyűlés egy rövidített eljárásban (záróvita és zárószavazás) újratárgyalja a törvényt és módosításokkal vagy anélkül ismét határoz az elfogadásról. Ha a köztársasági elnök a törvényt (vagy valamelyik rendelkezését) az Alaptörvénnyel ellentétesnek tartja, azt vizsgálatra megküldi az Alkotmánybíróságnak. Ha az Alkotmánybíróság alaptörvény-ellenességet állapít meg, az Országgyűlés a törvényt az alaptörvény-ellenesség megszüntetése érdekében újra tárgyalja. Ha a köztársasági elnök egyet nem értése folytán visszaküldött törvényt az Országgyűlés változatlan szöveggel fogadja el, a köztársasági még kérheti az Alaptörvénnyel való összhang vizsgálatát.

Törvényalkotás az Európai Unió tagjaként

Az Országgyűlés feladatai európai uniós csatlakozásunkkal - más tagállamok parlamentjeihez hasonlóan - részben megváltoztak. Egyrészt módosult a törvényalkotó tevékenység jellege és arányai is, másrészt az Országgyűlés feladatköre új elemekkel bővült.

Az uniós csatlakozással mindenekelőtt megváltozott a nemzeti szuverenitáson alapuló (törvényhozási) hatáskörök gyakorlása. Az Alaptörvény értelmében az Országgyűlés továbbra is megőrizte azon funkcióját, amely szerint a népszuverenitás letéteményeseként a legfőbb jogalkotó szerv, azonban egyes jogalkotási hatáskörök átkerültek az Európai Unió intézményeihez (Európai Parlament, Európai Bizottság, Tanács). Ez a hatáskör-átruházás nem a jogkörökről való lemondást, hanem ezeknek a jogoknak a többi tagállammal közösen - az Európai Unió intézményei útján- történő gyakorlását jelenti. [(E) cikk (3) bek.]

A hazánkban alkalmazandó jogszabályok jelentős részét az Unió intézményei fogadták el. Az Európai Unió joganyaga 2004. május 1-től, a magyar jogrendszer részévé vált és a közösségi jog elsőbbséget élvez a magyar jogszabályokkal szemben. A közösségi elsődleges joganyagot az alapszerződések alkotják, a másodlagos jogforrások pedig az uniós intézmények jogalkotó tevékenysége során keletkező jogszabályok. Azokon a területeken, amelyeket a közösségi jog kimerítően szabályoz vagy ahol az Unió kizárólagos hatáskörrel rendelkezik, nincs lehetőség nemzeti szabályozásra. Ez alól csak a közösségi jog által megengedett körben vannak kivételek. Azokon a területeken, amelyek megosztott vagy nemzeti hatáskörbe tartoznak, a nemzeti parlamentnek részben vagy egészben megmarad a törvényalkotási jogköre.

Az EU-tagság új feladatokkal is jár. Különleges eljárás keretében az Országgyűlés közvetett módon bekapcsolódik az uniós döntéshozatalba, s meghatározott körben a kormány és az Országgyűlés együttműködve alakítja ki a közösségi jogszabálytervezetekre vonatkozó magyar álláspontot (az úgynevezett egyeztetési eljárás). Az Országgyűlés és a kormány európai uniós ügyekben történő együttműködését az Országgyűlésről szóló törvény rendezi. A részletesebb szabályok a határozati házszabályi rendelkezésekben találhatók. E rendelkezések az Országgyűlés európai uniós feladatait az Országgyűlés (a plenáris ülés) és az Európai ügyek bizottsága között osztja meg. Az egyeztetési eljárásban a döntési jogkör a bizottságot illeti meg. A kormány kötelezettségének címzettje viszont legtöbbször a plenáris ülés.

Új feladatként jelentkezik az irányelvek átültetése a nemzeti jogrendszerbe. Az irányelv az elérendő cél tekintetében kötelezi a tagállamot, de a megvalósítás módját, a saját jogrendszerbe való beillesztést a tagállamra bízza. Ez törvényalkotási feladatot is jelenthet. Uniós tagságunk óta is a legtöbb törvényjavaslat a jogharmonizációt valósította meg. A másik kötelező közösségi jogforrás a rendelet. Mivel ez a jogszabály közvetlenül alkalmazandó, ez nem ró a nemzeti parlamentre további jogalkotási feladatot. A kötelező érvényű határozat viszont a parlament számára jogalkotási kötelezettséget keletkeztethet.

Országgyűlési határozat

Az Országgyűlés jogalkotó szervként nemcsak törvényeket alkot, hanem normatív határozatokat is hoz. Az országgyűlési határozat nem jogszabály, azaz nem adhat jogokat az állampolgároknak és nem róhat rájuk kötelezettségeket. Az Országgyűlés tipikusan törvényalkotó szerv, de egyes hatáskörét, feladatát határozathozatal útján gyakorolja. (Az országgyűlési határozatok túlnyomó többsége egyébként nem normatív, hanem egyedi jellegű határozat, különböző tisztségviselők vagy bizottsági tagok megválasztásáról, illetve beszámolók elfogadásáról szól.) A legtöbb normatív országgyűlési határozat a különböző, rendszerint hosszabb távra szóló koncepciók, programok, stratégiák elfogadásáról szól. (Ilyen pl. a Nemzeti Környezetvédelmi Program, illetve a Nemzeti Egészségfejlesztési Program, az Országos Területfejlesztési Koncepció, a társadalmi bűnmegelőzés nemzeti stratégiája vagy a Magyar Honvédség hosszú távú fejlesztési irányairól szóló országgyűlési határozatok.) Az Országgyűlés határozataiban a kormányt leggyakrabban törvényjavaslatok vagy koncepciók kidolgozására és benyújtására kéri fel. Ugyanakkor az Országgyűlés esetenként feladatokat szab a kormány számára, vagy szükségesnek tartott kormányzati intézkedéseket határoz meg.