A Parlament képe

Az Országgyűlés működése

 

Bevezetés

Lezárva: 2013. október

 

Tartalom

Az Országgyűlés megbízatási ideje
Az Országgyűlés ülésszakai, ülései és munkarendje
Az Országgyűlés tanácskozási rendje
A viták
A határozathozatal
Az ülés vezetése
Tárgyalási rend fenntartása, fegyelmezési jogkör
Az Országgyűlés ülésrendje


Az Országgyűlés megbízatási ideje

Az Országgyűlést a választópolgárok mintegy négy évre választják meg. Megbízatása az alakuló üléssel kezdődik és az új Országgyűlés alakuló üléséig tart. (Az 1990 és 2010 közötti öt ciklusban az Országgyűlés tényleges megbízatási időtartamáról az itt található táblázat ad áttekintést.)

1997-től az Alkotmány, majd az Alaptörvény rendelkezése szerint az országgyűlési képviselők általános választását az előző Országgyűlés megválasztását követő negyedik év áprilisában vagy májusában kell megtartani. (A frakciók ciklus végén rendszerint megállapodnak abban, hogy a választások előtti hetekben, vagy hónapban – a kampányra is figyelemmel – a Ház ne ülésezzen.) Az alakuló ülésre rendszerint májusban vagy júniusban kerül sor. Az új Országgyűlés 2010 május 14-én tartotta alakuló ülését.

Az Országgyűlés megbízatása feloszlásával vagy feloszlatásával is megszűnhet. Az Országgyűlés a jelenlévő képviselők többségének szavazatával kimondhatja feloszlását. A köztársasági elnök pedig, az Alaptörvényben meghatározott esetekben a választások egyidejű kitűzésével feloszlathatja az Országgyűlést, ha

  • a Kormány megbízatásának megszűnése esetén a köztársasági elnök által miniszterelnöknek javasolt személyt az Országgyűlés az első személyi javaslat megtételének napjától számított negyven napon belül nem választja meg, vagy
  • az Országgyűlés az adott évre vonatkozó központi költségvetést március 31-ig nem fogadja el.

Az Országgyűlés feloszlatása előtt a köztársasági elnök köteles kikérni a miniszterelnöknek, az Országgyűlés elnökének és a frakciók vezetőinek véleményét.

Rendkívüli vagy szükségállapot esetén azonban nem lehet az Országgyűlést feloszlatni, és maga sem mondhatja ki feloszlását. 1990 óta ezideig minden Országgyűlés kitöltötte a megbízatásának négy évét.

Az Országgyűlés feloszlatására, illetve feloszlására kormányválság esetén kerülhet sor, éppen ezért a célja az, hogy új választások kiírásával lehetőséget teremtsen egy új – a parlament többségének bizalmát élvező – kormány megalakítására. Az Alaptörvény rendelkezése szerint az új választást rövid idő alatt, kilencven napon belül meg kell tartani. A rendszerváltás óta a köztársasági elnök még nem oszlatta fel az Országgyűlést. Ha kormányválság volt, az a változatlan vagy újból létrejövő parlamenti többség révén új miniszterelnök megválasztásával, majd új kormány megalakításával oldódott meg. Az Országgyűlés utoljára 1989 decemberében oszlatta fel magát, annak érdekében, hogy – a Nemzeti Kerekasztal megállapodása eredményeként elfogadott alkotmánymódosítás és az új választási törvény alapján – előbb kerülhessen sor a többpárti szabad választásokra, s így az új Országgyűlés új kormányt alakíthasson.

Az Országgyűlés ülésszakai, ülései és munkarendje

Az Országgyűlés rendszeres ülésezéséről korábban az Alkotmány, most pedig az Országgyűlésről szóló sarkalatos törvény rendelkezik E szerint az Országgyűlés évente két rendes ülésszakot tart:

  • február 1-jétől június 15-ig és
  • szeptember 1-jétől december15-éig.

Rendkívüli ülésszakot vagy ülést kell összehívni a köztársasági elnök, a kormány vagy a képviselők egyötödének kérelmére. Rendkívüli ülésszak, illetve ülés összehívását legtöbbször a kormány kéri. A törvényhozási terhek miatt az elmúlt huszonkét évben szinte rendszeressé vált a „nyári" és „téli" rendkívüli ülésszak. A képviselők többnyire a már összehívott rendkívüli ülés napirendjének kiegészítését kérik.

Az Országgyűlés ebben a ciklusban is hetente ülésezik, hétfőn 13 órától és kedden (esetenként szerdán) 9 órától. ( 1999 és 2002 között az Országgyűlés háromhetente tartott plenáris üléseket.) A frakciók rendszerint hétfőn délelőtt tanácskoznak, a bizottsági ülésekre pedig szerdán, esetleg csütörtökön (vagy kedden a plenáris üléssel párhuzamosan) kerül sor. A pénteki nap a képviselők választókerületi és más közéleti feladatainak ellátására szolgál. Az Országgyűlés munkarendjéről a Házbizottság foglal állást. Ha a frakciók között nincs egyetértés, erről az ülésszakok elején (februárban, illetőleg szeptemberben) az Országgyűlés dönt egyszerű többséggel. (Az Országgyűlés és bizottságai féléves, egy ülésszakra szóló munkarendjét lásd a "közérdekű információk"-nál.

Az ülést az Országgyűlés elnöke hívja össze. Napirendjére a Házbizottság vagy – ha a frakciók között ebben nincs egyetértés – az Országgyűlés elnöke tesz javaslatot. A napirend elfogadásáról az Országgyűlés dönt egyszerű többséggel.

A plenáris ülés az Országgyűlés működésének legfontosabb színtere. A plenáris, azaz a teljes ülés az Országgyűlés valamennyi tagjának együttes ülését jelenti. Az Országgyűlés minden fontos hatásköre a plenáris üléshez kapcsolódik. Ügydöntő jellegű határozatot csak a plénum hozhat, s a plenáris ülésen folynak az előterjesztések (általános, részletes és záró) vitái is. Az Országgyűlés működésének nyilvánossága is elsősorban a plenáris ülésezéshez köthető, s éppen a nyilvánosság révén válnak politikai értelemben is jelentősebbé a plenáris üléseken folyó viták a bizottsági vitáknál.

Az Országgyűlés tanácskozási rendje

A legtöbb európai parlamenthez hasonlóan a magyar Országgyűlés működését is a kormánypárti és az ellenzéki honatyák élénk, gyakran heves vitái jellemzik. Ez így is van rendjén: az Országgyűlésnek közjogi feladatai mellett olyan politikai funkciói is vannak, mint hogy jelenítse meg a társadalomban meglévő fontosabb politikai nézeteket és véleményeket. A parlamenti szópárbajok azonban meghatározott szabályok szerint, a szólásszabadságot biztosító, de a hatékonyság követelményét is érvényesítő eljárási rendben történnek.

Az Országgyűlés működésének szabályait, tárgyalási rendjét az Országgyűlésről szóló törvény és a határozati házszabályi rendelkezések állapítják meg. Az Alaptörvény csak a határozatképességről rendelkezik.

A működési szabályok közül különösen fontosak a törvények tárgyalására és elfogadására vonatkozó rendelkezések, mivel azok a parlament egyik alapvető feladatának kereteit jelölik ki. A határozati javaslatok és más indítványok tárgyalása során is alapvetően e szabályok az irányadóak. Az alábbiakban ezt tekintjük át.

A viták

Az Országgyűlés hagyományos munkamódszere, hogy a benyújtott javaslatokat bizottsági előkészítés után plenáris ülésén megvitatja, majd szavazással dönt elfogadásukról. A törvényjavaslatok tárgyalása rendszerint több ülésen keresztül zajlik, továbbá általános, részletes és esetenként záróvitára tagolódik. A szavazásra két „fordulóban" kerül sor: először a módosító javaslatokról dönt az Országgyűlés, majd – rendszerint egy héttel később – a törvényjavaslat egészéről szavaz, s ha kell, előtte kijavítja a törvényalkotás során keletkezett hibákat, koherenciazavarokat. Ez a zárószavazás.

Az általános vita a leggyakoribb vitaforma. A törvény-, illetve a határozati javaslatok és a politikai nyilatkozatok plenáris tárgyalásának az első szakasza az általános vita, s ha van módosító javaslat – és ez a tipikus – sor kerül a részletes vitára. A beszámolóknak és a jelentéseknek (továbbá a népszavazási kezdeményezéseknek is) csak általános vitája van, de részletes vitákra ez utóbbi indítványoknál már nem kerül sor. Ezekhez az indítványokhoz ugyanis nem lehet módosító javaslatot benyújtani. Az általános vitához hasonlóan zajlik az ún. "politikai vita" is, azzal a lényeges különbséggel, hogy a politikai vitában bizottsági előadók nem vesznek részt, miután a politikai vitának nincs írásos előterjesztése, amelyet a bizottságok előzetesen megvitatnának. A politikai vitát határozathozatal sem követi.

Az általános vita menete a következő:

  • az előterjesztő „expozéja",
  • a kormány képviselőjének felszólalása (ha nem ő az előterjesztő),
  • a bizottsági előadó(k) felszólalása és a bizottsági kisebbségi vélemény(ek) ismertetése,
  • a vezérszónokok felszólalásai, (ha az Országgyűlés a Házbizottság javaslatára vezérszónoki rendben tárgyalja az indítványt),
  • a képviselők felszólalásai, ismételt felszólalásai, illetve kétperces észrevételei,
  • az előterjesztő válasza.

Egy előterjesztésnek csak akkor van részletes vitája, ha ahhoz módosító javaslatot nyújtottak be. Ellenkező esetben az általános vitát már a határozathozatal követi. A részletes vitára azt követően kerülhet sor, ha a kijelölt bizottság(ok) megtárgyalja a módosító javaslatokat, és az Országgyűlés úgy döntött, hogy a törvényjavaslatot részletes vitára bocsátja.

Az általános vita és a részletes vita tartalma jelentősen eltér egymástól. Az alapvető különbség az, hogy amíg „az általános vitába sok minden belefér", addig a részletes vita tárgya csak a módosító javaslat, illetve az előterjesztés módosítandó része, valamint a bizottsági és előterjesztői állásfoglalás lehet. Ez utóbbiakat a bizottsági ajánlás tartalmazza.

A záróvitára is a részletes vita szabályait kell alkalmazni. Záróvitára csak akkor kerül sor, „koherenciazavar", azaz valamilyen törvényalkotási hiba kiküszöbölésére a kormány, a képviselők és a bizottságok módosító javaslatot nyújtanak be. (Az előterjesztő, az első helyen kijelölt bizottság és az Alkotmányügyi bizottság tartalmi korlátozás nélkül nyújthat be módosító javaslatot.)

A vitában részt vehetnek még a tanácskozási joggal rendelkezők is, így pl. a köztársasági elnök, az ÁSZ elnöke, az ombudsman. Ők nagyon ritkán szólalnak fel, viszont a Kormány tagjai állandó és nélkülözhetetlen résztvevői a parlamenti vitának. Ez összefügg azzal is, hogy a törvényjavaslatok többségét a Kormány nyújtja be és az interpellációk, kérdések zömét is a minisztereknek címzik. Az uniós témájú napirendi pontok vitájában az Európai Parlament magyar képviselői is felszólalhatnak.

A határozathozatal

A törvényjavaslatok és más indítványok elfogadása határozathozatallal történik. Az Országgyűlés előbb a módosító javaslatokról szavaz, majd legalább öt nap elteltével kerül sor a zárószavazásra.

Az előterjesztő (az esetek többségében a kormány) a szavazást megelőzően legkésőbb két nappal tájékoztatja a frakcióvezetőket, hogy a módosító javaslatok közül melyeket támogatja. Az előterjesztő képviselője a bizottsági üléseken már nyilatkozik arról, hogy az egyes módosító javaslatok közül melyikkel ért egyet, e korábbi nyilatkozata azonban nem köti. A támogatott módosító javaslatokról egy szavazással dönt a Ház, azonban a frakcióknak módjuk van arra, hogy valamely támogatott javaslatról külön szavazást kérjenek. Ezenkívül minden frakció döntési javaslatonként öt olyan módosító javaslatról kérhet szavazást, amely egyik bizottságban sem kapta meg az egyharmados támogatást.

A zárószavazás az általános szabályok szerint történik. Először a koherenciazavart kiküszöbölő módosító javaslatokról dönt a T. Ház, majd a zárószavazásra kerül sor. Amennyiben az elfogadandó normaszöveg kétharmados többséggel és „egyszerű" többséggel megszavazható részt is tartalmaz, úgy a törvény megalkotása két gombnyomást igényel.

Az ülés vezetése

1990 óta minden ülést a házelnök nyit meg, így ő elnököl a napirend elfogadásánál. Az üléseket ezt követően az alelnökök vezetik Az elnökváltásra körülbelül kétóránként kerül sor.

Az ülésvezető elnököt az ülésvezetésben egymást váltva mindig egy kormánypárti és egy ellenzéki jegyző segíti.

Az ülés vezetése lényegében a következő mozzanatokból áll:

  • az ülés megnyitása,
  • ismertetések, bejelentések, amelyeket az elnök vagy a jegyző olvas fel (pl. mentelmi megkeresésekről, bizottsági döntések a tárgysorozatba-vételről stb.),
  • a viták megnyitása,
  • a szó megadása a napirenden kívüli, az ügyrendi, illetve a „normál" felszólalásokra,
  • a vita figyelemmel kísérése (ha szükséges, figyelmeztetés a tárgyra térésre, az idő túllépésére, illetve rendreutasítás, majd szómegvonás),
  • a viták lezárása, illetve elnapolása,
  • szünet, illetve tárgyalási szünet elrendelése,
  • a szavazások elrendelése, levezetése és az eredmény megállapítása,
  • az ülés berekesztése és a következő ülés összehívása.

Tárgyalási rend fenntartása, fegyelmezési jogkör

Az Országgyűlés elnökének feladatai az Országgyűlés tekintélyének megóvása, rendjének és biztonságának fenntartása is. E feladatok egy része a plenáris üléshez kötődik, így e jogkört az ülést vezető alelnökök is gyakorolják.

A külföldi, illetve a korábbi magyar szabályozással összevetve a Házszabály az ülésvezető elnök fegyelmezési jogkörét 1990 és 2012 áprilisa között szűken szabta meg. A legszigorúbb eszköz a szó megvonása volt, amelyet figyelmeztetésnek kellett megelőznie. A másik fegyelmező eszköz a rendreutasítás volt. Rendzavarás esetén pedig az elnök az ülést félbeszakíthatta.

Az Országgyűlésről szóló törvény szigorúbb fegyelmi jogkört vezetett be. Megőrizte a szómegvonást és a rendreutasítást, de kiegészítette ezeket az ülésről való kizárással. A legsúlyosabb esetben (ha a képviselő fizikai erőszakot alkalmazott, vagy azzal fenyegetett) a kizárással együtt a képviselő jogainak gyakorlását is meghatározott időre fel lehet függeszteni. A tiszteletdíj csökkentésével pénzbírság is párosulhat.A kizárásról és a tiszteletdíj csökkentéséről az ülésvezető elnök javaslatára az Országgyűlés dönt. Határozatképtelenség esetén viszont az elnök dönt a kizárásról, de ennek törvényességéről az Országgyűlésnek a következő ülésen határoznia kell. Ha az ülésről kizárt képviselő nem hagyja el az üléstermet az elnök – a 2013 januárjától felállított – Országgyűlési Őrséggel – kivezettetheti.

A képviselői jogok gyakorlásának felfüggesztése azt jelenti, hogy a képviselő nem vehet részt az Országgyűlés ülésein és a bizottságok munkájában, továbbá tiszteletdíjra sem jogosult. A felfüggesztés 3, 6 vagy 9 ülésnapra szól. A felfüggesztéshez a jelenlévő képviselők kétharmadának szavazata szükséges.

Az Országgyűlés főigazgatója, vagy az általa kijelölt hivatali vezető (munkatárs) részt vesznek az Országgyűlés ülésein, de nem szólalhatnak fel. A törvényhozási főigazgató helyettes feladatai az ülések előkészítésével és az ülésvezetéssel kapcsolatosak. Gondoskodik az ülések előkészítéséről, eljuttatja a képviselőkhöz és az ülések részvevőihez a tárgyalási és egyéb tájékoztató anyagokat. Közreműködik abban, hogy az Országgyűlés üléseit semmi ne zavarja és hogy a vita, valamint a határozathozatal feltételei rendben legyenek. E feladatainak ellátásában a Terembiztosi Szolgálat, továbbá a "Műszaki páholy" munkatársai segítik. Az elnöki pulpituson közreműködő hivatali vezető további feladata, hogy a házszabályi rendelkezések értelmezésében segítséget nyújtson az ülésvezető elnöknek.

Az Országgyűlés ülésrendje

Az Országgyűlés ülésterme a modern parlamentek többségéhez hasonlóan félköríves rendszerű és kiválóan megfelel a vita praktikus szempontjainak. A kormánypárti képviselők és az ellenzéki képviselők többsége egymással szemben ül, de nincsenek olyan mértékben elválasztva egymástól mint a folyosórendszerű angol parlamentben. Az első sor előtti bársonyszékeken a kormány tagjai ülnek a miniszterelnök által meghatározott sorrendben. A képviselők és a kormánytagok jól látják az ülésvezető elnököt a pulpituson és viszont. Az Országgyűlés ülésrendjét az jellemzi, hogy jobb oldalon ülnek a kormánypárti, míg bal oldalon az ellenzéki frakciók.

A vezérszónokok és az írásban előre jelentkező képviselők az előadói emelvényről mondják el beszédüket, egyébként az üléstermi helyükön szólalnak fel. A kormány tagjai (illetve az államtitkárok) többnyire a miniszteri helyükön, a „patkóban" szólalnak fel. Egy-egy jelentősebbnek ítélt törvényjavaslat expozéját azonban az előadói emelvényről mondják. A miniszterelnök nagyobb jelentőségű előterjesztéseknél (pl. a kormányprogram, illetve a kormány beszámolójának vitája során) vagy ünnepi alkalmakkor az előadói emelvényről beszél, de egyébként szintén üléstermi helyéről szólal fel.

Az üléstermet övező páholyokban, illetve a karzaton lévő vendégeknek tartózkodniuk kell mindenfajta tetszésnyilvánítástól. Ha megzavarnák az ülés rendjét az elnök a hallgatóságot, vagy annak egy részét kiutasíthatja az ülésről.