A Parlament képe

AZ ORSZÁGGYŰLÉS HÁZSZABÁLYA

 

Bevezetés

Lezárva: 2012. január

Tartalom

A Házszabály jelentősége

Az 1994-es Házszabály megszületése és módosításai

A Házszabály szerkezete

Eltérés a Házszabálytól

További feladatok


A Házszabály jelentősége

Az Országgyűlés feladatairól, szervezetéről, megalakulásáról és működéséről az Alaptörvény és a Házszabály rendelkezik. Az Alaptörvény elsődlegesen az Országgyűlés főbb és feladataival, megbízatási idejének és szervezetének néhány alkotmányos alapkérdésével foglalkozik, a működés és a tárgyalási rend további részletes szabályainak megállapítását a Házszabályra bízza.

A Házszabály jelentősége abban áll, hogy mindenkor kiszámítható "játékszabályokat" állapít meg. A törvényalkotás bonyolult döntési folyamatok egymásra épülő sorozata. Ezért nem kevés eljárási kérdést kell szabályozni ahhoz, hogy kihirdetésre alkalmas törvény születhessen. A Házszabály feladata, hogy világos és áttekinthető szabályrendszert adjon. Ez a szabályrendszer biztosítja, hogy érvényesüljön a többség akarata, de a kisebbség jogai is védelmet élvezzenek. A Házszabály minden parlamenti szereplő számára érthetővé, egyértelművé teszi, hogy milyen eljárás során, milyen jogok illetik meg, illetve milyen kötelezettségek terhelik.

A Házszabály nem csak egy-egy ciklusra szól, hanem mindenkor "készen" várja az újonnan megalakuló Országgyűlést. Megalkotásához, illetőleg a módosításához a jelenlévő képviselők kétharmadának szavazata szükséges.

A Házszabály országgyűlési határozat (46/1994. (IX. 30.) OGY határozat). A határozati forma egyébként igazodik a magyar parlamenti jog tradícióihoz és az európai törvényhozások túlnyomó többségének gyakorlatához. Az Alaptörvény ugyanakkor úgy rendelkezik, hogy sarkalatos törvényben kell meghatározni az Országgyűlés rendszeres ülésezését biztosító rendelkezéseket.

A Házszabályon kívül a parlament működését meghatározó normarendszer részének tekinthetők azok az állásfoglalások is, amelyeket a Házbizottság, illetve a Házszabály értelmezéséért felelős bizottság fogad el.

Az 1994-es Házszabály megszületése és módosításai

A rendszerváltáskor, 1990 elején csak a többpárti parlament működéséhez szükséges alapvető módosításokat vezették át az "örökölt" Házszabályon, így pl.: az alakuló ülésre és a frakcióalakításra vonatkozó szabályokat alkották meg. Az első ciklusban történtek ugyan kísérletek egy új, átfogó szabályozás kidolgozására, de végül a tárgyalások nem vezettek eredményre.

Az 1994-es alakuló ülést követően, feszített ütemű tárgyalások eredményeként - az előző ciklus tapasztalatait is hasznosítva - egy korszerű, a parlamentáris demokrácia működését segítő normaszöveg készült. Az akkori kormánytöbbség önállóan is rendelkezett a Házszabály elfogadásához szükséges többséggel, ennek ellenére konszenzusra törekedett a tárgyalásokon. Ezért számos, a kisebbségi jogokat védő garancia került be a normaszövegbe. 1994-ben az Országgyűlés túlnyomó többséggel fogadta el a Házszabályt, azt csak a kisgazdafrakció nem támogatta.

A Házszabály megalkotásakor az Országgyűlés a demokratizmus követelményének, a parlamenti kisebbség védelmének, valamint a hatékonyság és a többség elvének összehangolására törekedett.

Az összegyűlt tapasztalatok alapján 1997-ben sor került a Házszabály részleges módosítására. Ennek során - az ellenzék tiltakozása ellenére  - pl. módosították a napirend előtti felszólalásokhoz kapcsolódó reagálások sokszor parttalan, és az ülés tervezését megnehezítő rendszerét. Addig a napirend előtti felszólalásokra a kormány tagján kívül mindegyik frakcióvezető és az érintett bizottság elnöke, míg 1997-től már csak a kormány képviselője válaszolhat.

1997 után több kísérlet történt a Házszabály átfogó, az időközben felmerült problémákat orvosoló módosítására, de ezek a kísérletek nem jártak sikerrel. Részsikerek voltak, hiszen pl. az Európai Unióhoz történő csatlakozás megkövetelte változtatásokra időben sor került, így megszülettek az Országgyűlés és a kormány közötti egyeztetési eljárás szabályai. Szintén ilyen részsiker a nyilvánosság szélesítésére vonatkozó szabályozás, amely a bizottsági ülések jegyzőkönyveinek interneten történő közzétételéről rendelkezik, továbbá a titokvédelemmel összefüggő kérdések rendezése is, a szükséges garanciák megteremtésével.

1998-tól kezdődően napjainkig négy olyan alkotmánybírósági határozat született, amely jogalkotási kötelezettséget rótt az Országgyűlésre. E feladatok végrehajtása igen lassú ütemben folyt. A 2002-2006-os ciklusban ötpárti konszenzussal nyújtották be a Házszabály módosítására vonatkozó javaslatot, a parlamenti tárgyalása során azonban - az elfogadását akadályozó - neuralgikus ponttá vált a beszédidő, a felszólalási időkeret kérdése. Így a 2002-2006-os ciklus anélkül zárult, hogy akár egyetlen, a Házszabállyal összefüggő jogalkotási kötelezettségének eleget tett volna az Országgyűlés. A 2006-ban induló új ciklusban újra napirendre került a Házszabály-módosítás. Előrelépés volt, hogy e munkálatok nyomán 2007 decemberében ötpárti egyetértéssel sor került a Házszabály módosítására. Ez a módosítás rendezte a frakcióalakítást, a függetlenek helyzetét, a bizottságok megalakulásának szabályait és a beszédidő szabályait a plenáris ülésen.

A jelenlegi ciklusban az Országgyűlés egy kisebb és egy jelentősebb Házszabály-módosítást fogadott el. Az előbbi a napirend előtti felszólalás korlátozó szabályát oldotta fel, az utóbbi egy gyorsított törvényhozási eljárást vezetett be (sürgős kivételes eljárás).

Melyek a még az Alkotmánybíróság határozatából adódó feladatok?

  • Az Alkotmánybíróság 2004. március 31-i határidővel kötelezte az Országgyűlést, hogy törvényben szabályozza az Országgyűlés állandó és ideiglenes bizottságai vizsgálati tevékenységének rendjét. Az országgyűlési bizottságok vizsgálatai során egyrészt biztosítani kell, hogy érvényesüljön a közügyek megvitatásának szabadsága és megfelelő védelemben részesüljenek a személyiséget és a magánszférát védelmező jogok. Másrészt gondoskodni kell arról, hogy megfelelő jogorvoslati lehetőség álljon rendelkezésre az országgyűlési bizottságok által hozott, a személyek jogát vagy jogos érdekét sértő jogalkalmazói döntésekkel szemben. [50/2003. (XI. 5.) AB határozat] ] Az új Alaptörvény mindezek szabályozását sarkalatos törvényre bízza.
  • 1999. december 15. óta adós az Országgyűlés az ülésezési rendjét érintő szabályok megalkotásával. Az Alkotmánybíróság ugyanis kimondta, hogy a Házszabály hiányosan, az Alkotmányban meghatározott jogállamiságból fakadó jogbiztonság követelményeinek nem megfelelő módon szabályozza a rendes ülésszakokon belüli ülésezési rendet. [4/1999. (III. 31.) AB határozat] Az Alaptörvény úgy rendelkezik, hogy sarkalatos törvényben kell meghatározni az Országgyűlés rendszeres ülésezését biztosító rendelkezéseket.
  • Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az Országgyűlés mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet idézett elő azáltal, hogy nem határozta meg a képviselői álláspont lényegének kifejtéséhez szükséges felszólalási idő biztosításának garanciális szabályait. Az Alkotmánybíróság felhívta az Országgyűlést, hogy szabályozási feladatának 2006. december 15-ig tegyen eleget. A 2007 végén elfogadott Házszabály-módosítás a plenáris üléseken rendezte a beszédidő kérdését, már csak a bizottsági ülés vonatkozásában kell ezt megtennie. [12/2006. (IV. 24.) AB határozat]

A Házszabály szerkezete

A Házszabály Részekre, ezen belül fejezetekre tagolódik.

Az I. Rész az Országgyűlés megalakulásának szabályait rögzíti, úgymint: az alakuló ülés összehívása, annak vezetése, a képviselői eskütétel, a képviselőcsoport megalakulása, az Országgyűlés tisztségviselőinek megválasztása, illetve a Házbizottság megalakulása.

A II. Rész a képviselők és a képviselőcsoportok jogait, kötelezettségeit taglalja.

A III. Rész az Országgyűlés tisztségviselőire vonatkozó rendelkezéseket tartalmaz, illetve szervezeti kérdésekkel foglalkozik. Érinti a Házbizottság működését, összetételét, s hangsúlyos szerepet kap a bizottsági rendszer szabályozása. Ez utóbbi tekintetében ez ideig igen foghíjas volt a Házszabály, mert az Alkotmánybíróság a bizottságok megalakítására, a bizottsági megbízatások megszűnésére és a bizottsági tagokra vonatkozó rendelkezéseket hatályon kívül helyezte. Az ezzel kapcsolatos hiány felszámolására napjainkban került sor, a már korábban hivatkozott Házszabály-módosításban.

Érthető módon a legterjedelmesebb a IV. Rész, hiszen ez foglalkozik az Országgyűlés tárgyalási rendjével. Elsőként az általános szabályokat veszi sorra. Ezen belül rendelkezik az Országgyűlés ülésszakairól és üléseiről (beleértve a rendkívüli ülésszakot és a rendkívüli ülést), a tanácskozás nyelvéről, a nyilvános és a zárt ülés szabályairól, a határozatképességről, a jelenlétről, továbbá az Országgyűlés ülésének résztvevőiről. Az általános szabályok között szerepel a napirend megállapítása, az ülés vezetése, a napirendhez kapcsolódó és napirenden kívüli felszólalás, a vita és a szavazás szabályai.

A IV. Rész foglalkozik a bizottságok tevékenységével. Konkrétan: az eljáró bizottság kijelölésével, a bizottsági ülés nyilvánosságával, a határozatképességgel, a tanácskozóképességgel, a bizottsági ülésre meghívottakkal, a bizottsági ülés vezetésével, a napirend megállapításával, a vitával és a szavazással.

A IV. Rész 3. fejezete a parlament elé kerülő indítványok tárgyalására vonatkozó konkrét szabályokat fogalmazza meg, egyrészt meghatározva a törvényalkotás legapróbb lépéseit, másrészt részletesen szabályozva a kormányzati ellenőrzés tipikus intézményeinek (interpelláció, kérdés, azonnali kérdés) eljárási kérdéseit.

Ez a Rész foglalkozik az ún. különleges eljárásokkal is. Ezek között szerepel a kivételes eljárás, amely a törvényalkotás folyamatában lehetőséget ad egyfajta gyorsított eljárásra. Ugyancsak ez a Rész foglalkozik az olyan törvényekkel, amelyek - jellegüknél fogva - az általánostól eltérő tárgyalási módot kívánnak (a költségvetési, a pótköltségvetési és a zárszámadási törvény). Ezen túlmenően vannak olyan speciális, egymástól különböző döntéshozatali eljárások, amelyek típusonként más-más eljárási szabályokat igényelnek. Ilyenek a mentelmi ügyek, az összeférhetetlenségi ügyek intézése, a képviselők vagyon-, jövedelem- és érdekeltségi nyilatkozatával kapcsolatos eljárás, a vezető közjogi tisztségek betöltőinek megválasztása, továbbá a köztársasági elnök megbízatása megszűnésével és helyettesítésével kapcsolatos eljárás, valamint a miniszterelnök személyét érintő bizalmatlansági indítvány és a bizalmi szavazás.

A IV. Részen belül külön fejezet foglalkozik az európai uniós ügyekkel kapcsolatos eljárásokkal, amelyben - többek között - rendelkezik az Országgyűlés és a kormány közötti egyeztetési eljárásról és a szubszidiaritás elve érvényesítésének szabályairól is.

Eltérés a Házszabálytól

A Házszabály kimondja, hogy kivételesen, a Házbizottság javaslatára az Országgyűlés úgy határozhat, hogy valamely ügy tárgyalása során eltér a Házszabály rendelkezéseitől.

A parlament működése során előfordulhatnak olyan helyzetek, amikor jelentős érdek fűződik a gyors döntéshez, a Házszabály előírásait betartva azonban ez a döntés nem hozható meg. Ilyen kivételes esetekben kerülhet sor a Házszabálytól eltérésre. Alkalmazásának azonban szigorú feltételei vannak. Nem lehet alkalmazni sem akkor, ha az törvénybe ütközne, sem az Alkotmány, illetve a Házszabály tárgyalása során. Ha ilyen kizáró szabály nincs, akkor a jelen lévő képviselők négyötödének szavazatával lehet eltérni a Házszabálytól.

További feladatok

A Házszabályról írottakat összegezve megállapíthatjuk, hogy 1994-ben egy modern, európai léptékű szabályozás született, amely megfelelő kereteket teremtett az Országgyűlés működéséhez. A Házszabály kiállta a nemzetközi összehasonlítás próbáját is.

Ugyanakkor az elmúlt évek tapasztalatai, az új Alaptörvény és az idén elfogadásra kerülő sarkalatos törvény az Országgyűlés rendszeres ülésezéséről szükségessé teszik a Házszabály módosítását. Felmerülhet egy új Házszabály megalkotásának igénye is. Mint azt korábban jeleztük, az Alkotmánybíróság által megállapított alkotmányos mulasztások (vizsgálati tevékenység, ülésezési rend) már nem a Házszabály módosításával, hanem törvényalkotással orvosolhatók.