A Parlament képe

Bevezetés

Lezárva: 2012. április

 

Tartalom

A kormány ellenőrzése
      A plenáris ülésen
      A bizottságokban
      A képviselők által
Az Országgyűlés ellenőrző szervei
      Állami Számvevőszék
      Alapvető jogok biztosa (országgyűlési biztosok)

A kormány ellenőrzése

A törvényalkotás mellett az Országgyűlés másik fontos feladatköre a kormány és az általa irányított közigazgatás ellenőrzése. Az ellenőrzés alapvetően arra irányul, hogy megvalósul-e a törvényhozói akarat, a törvényeknek megfelelően működik-e a kormányzat. A kormány csak az Alaptörvény és más törvények alapján, azok keretei között végezheti munkáját.

A végrehajtó hatalom parlamenti ellenőrzése a kormány Országgyűlés előtti politikai felelősségének elvéből következik. Az Alaptörvény kimondja, hogy a kormány az Országgyűlésnek felelős, továbbá azt is, hogy a Kormány tagja tevékenységéért felelős az Országgyűlésnek. A kormány politikai céljait, törvényalkotási terveit a kormányprogramban összegezte és a korábbi alkotmányos szabályozás szerint azt a miniszterelnök-jelölt terjesztette az Országgyűlés elé. A kormány programját a miniszterelnök megválasztásával egyidejűleg fogadta el az Országgyűlés. Az új Alaptörvény viszont a miniszterelnök megválasztását már nem köti a kormányprogram elfogadásához.

A parlamenti többséggel rendelkező párt(ok) alakítanak kormányt. A kormány az Országgyűlés (a parlamenti többség) bizalmából kormányoz. Az Országgyűlés többsége meg is vonhatja bizalmát a miniszterelnöktől s ezáltal a kormánytól, ha nem ért egyet annak politikájával. Ez az eljárás az ún. konstruktív bizalmatlansági indítvány, amellyel a képviselők abszolút többsége oly módon szüntetheti meg a hivatalban lévő kormány megbízatását, hogy egyben megválasztja az új miniszterelnököt, biztosítva ezzel a kormányzás folyamatosságát. (Bizalmatlansági indítvány benyújtására, illetve bizalmi szavazásra a rendszerváltás óta először az előző ciklusban került sor.)

Természetes, hogy a parlament két legfontosabb funkciójának a törvényalkotásnak és a kormány ellenőrzésének a hangsúlyait, arányait a kormánypártok és az ellenzék eltérően ítéli meg. A kormánypártok inkább a törvényalkotást szorgalmazzák, hiszen a kormányprogramot jórészt törvényalkotással lehet megvalósítani. A parlamenti többség birtokában célkitűzéseiket a törvényalkotás révén valóra tudják váltani.

Az ellenzék nagyobb hangsúlyt helyez a kormány ellenőrzésére. Az ellenőrzés természetéből következik ugyanis, hogy a kisebbség szempontjait, kritikáját itt jobban érvényre lehet juttatni mint a törvényalkotásban. Az ellenzék alapvető parlamenti funkciója ugyanis a kritika, a kontroll és az alternatívák felmutatása. Különböző módon (elsősorban a frakción belül vagy más formában) a kormánytöbbség is "ellenőrzi" a kormányát. Az ellenőrzésnek e formái azonban nem nyilvánosak, funkciója pedig az, hogy javítsa a kormány tevékenységét, s ezáltal is erősítse hatalmi pozícióját. Ezzel szemben az ellenzék közvetlenül a nyilvánossághoz fordulva, a választópolgárhoz szól az ellenőrző funkció gyakorlása során. A kormány tevékenysége felett gyakorolt bírálat pedig végső soron a demokratikus hatalomváltást, a választások megnyerését célozza. A házszabályi rendelkezések is több lehetőséget adnak az ellenzéki frakcióknak mint a kormánypártiaknak egyes ellenőrzési eszközök esetében (ilyen például az azonnali kérdés és 2012 áprilisától az interpelláció és a kérdés). Ezért is a parlamenten belül az interpellációt, a kérdést, a politikai vita-kezdeményezést vagy a vizsgálóbizottság alakítását elsősorban ellenzéki "intézménynek" tekintik, s bár ciklusonként eltérő arányban, de az ellenzéki képviselők (bár kisebbségben vannak) gyakrabban élnek e lehetőséggel, mint a kormánypártiak.

A parlamenti ellenőrzést gyakorolhatja a plenáris ülés, a bizottságok és az egyes képviselők. Az ellenőrzés történhet kifejezetten erre szakosodott, parlamenti felügyelet alatt álló szervezetek révén is, mint amilyen az Állami Számvevőszék vagy az országgyűlési biztosok (az ombudsmanok), illetőleg 2012-től az alapvető jogok biztosa.

A plenáris ülésen

Az ellenőrzés fontos eszköze a kormány különböző beszámolóinak, jelentéseinek megtárgyalása és azok elfogadása. E beszámolókra törvény vagy országgyűlési határozat kötelezi a kormányt. Az Országgyűlés elsősorban a kormányt ellenőrzi, de ellenőrző tevékenysége kiterjed mindazon szervekre, amelyek beszámolási kötelezettséggel tartoznak a Parlamentnek. Vezetőjüket többnyire az Országgyűlés választja meg. (Kúria elnöke, Országos Bírósági Hivatal elnöke, legfőbb ügyész, Állami Számvevőszék elnöke, alapvető jogok biztosa, Nemzeti Média- és Hírközlési Hatóság, Médiatanács)

De beszámolási kötelezettséget határozott meg az Országgyűlés olyan, a gazdasági életben jelentős szervek vezetőinek is, akiket egyébként a köztársasági elnök, illetve a miniszterelnök nevez ki, így a Magyar Nemzeti Bank, Gazdasági Versenyhivatal, a Közbeszerzési Hatóság, a Pénzügyi Szervezetek Állami Felügyelete elnöke és az országos főállatorvos.

Az ellenőrzés hatékonyságát gyengíti, hogy bár az Országgyűlés a különböző törvényekben újabb és újabb beszámolási és jelentéstételi kötelezettséget ír elő, a beszámolók jelentős részét idő hiányában nem tűzi napirendjére. Ezek a beszámolók és jelentések áthúzódnak a következő ciklusra, így a „restancia" egyre nagyobb a terheket ró a Parlamentre. Az itt közzétett összeállításunkban rendszerező áttekintést adunk valamennyi beszámolásra, jelentéstételre és tájékoztatásra kötelezett szervről és a beszámolások gyakoriságáról. Táblázatunkban pedig ciklusonként összesítjük az 1990 és 2010 között benyújtott és elfogadott jelentések és beszámolók számát.

A rendszerváltást követően alakította ki az Országgyűlés a politikai vita intézményét, amelyet mind a kormány, mind a képviselők egyötöde kezdeményezhet. 1990 óta eddig összesen 80 politikai vitát folytatott az Országgyűlés, többnyire a kormányprogram megvalósulásáról vagy a kormánypolitika egy-egy kritikusabban megítélt területéről: a gazdaságról, az egészségügy és a társadalombiztosítás helyzetéről, az önkormányzatokról és a mezőgazdaságról. az Európai Unióval kapcsolatos kérdéseket hagyományosan politikai vita keretében tűzi napirendjére az Országgyűlés. (Az 1990 óta megtartott politikai viták témáiról, kezdeményezőiről és a vita időpontjáról összeállításunk ad jó áttekintést. A politikai viták ciklusonkénti gyakoriságát, számát pedig e táblázat mutatja be.

A bizottságokban

A Házszabály rendelkezésének megfelelően az állandó bizottságok száma, és feladatköre alapvetően a kormányzat felépítéséhez (a minisztériumi tagozódáshoz) igazodik. Ez az „igazodás", az erre épülő bizottságok közötti munkamegosztás teremti meg a kormány - elsősorban a miniszterek (minisztériumok) - bizottságok általi ellenőrzésének kereteit. (E ciklusban minden eddiginél kevesebb, összesen 8 minisztérium (és 2 tárca nélküli miniszter) működik, míg az Országgyűlés 21 bizottságok alakított meg.)

A bizottságok révén megvalósuló ellenőrzésnek is fontos területe a különböző beszámolók, jelentések és tájékoztatók megvitatása. A bizottságok határozati javaslatot nyújthatnak be az Országgyűlésnek, amelyben a beszámoltatással összefüggésben intézkedések, feladatok meghatározását kezdeményezik.

Különböző törvények, illetve határozatok esetenként arra kötelezik a kormányt vagy egy-egy minisztert, hogy meghatározott kormányzati feladatok végrehajtásáról ne az Országgyűlésnek, hanem közvetlenül a hatáskörrel rendelkező bizottságnak számoljanak be.

A bizottságok kinevezésük előtt meghallgatják a miniszterjelölteket és szavaznak arról, hogy támogatják-e kinevezésüket. Ezt követően évente meghallgatják a minisztereket végzett munkájukról. A miniszterjelöltek bizottsági meghallgatásának rendjét a Házbizottság állásfoglalása határozza meg. Meghatározott témakörökben a bizottsági tagok kétötödének (azaz a kisebbség) kezdeményezésére is meghallgathatják a minisztereket és a központi közigazgatási szervek vezetőit. Minden állandó bizottságnak létre kell hoznia egy albizottságot, amely a törvények végrehajtását, társadalmi és gazdasági hatását kíséri figyelemmel, de emellett a bizottságok vizsgálati feladatokkal is megbízhatják albizottságaikat.

A kormány egyes ügyekkel kapcsolatos felelősségének kivizsgálása céljából vagy más okok miatt az Országgyűlés vizsgálóbizottságot hozhat létre. E bizottságoknak széles körű vizsgálati jogkörük van; például bárkit maguk elé idézhetnek, tőlük vallomást kérhetnek és betekinthetnek a kormány vagy valamely szervének működésével kapcsolatos dokumentumokba is. Az Alkotmánybíróság 2003-ban alkotmányos mulasztást állapított meg az Országgyűlés terhére, mivel nem alkotott törvényt a vizsgálóbizottságokról, illetve a bizottságok vizsgálati tevékenységéről. Ezt a mulasztást a Parlament 2012 áprilisában, az Országgyűlésről szóló törvény megalkotásával pótolta. (A bizottságok ellenőrző tevékenységéről "Bizottságok" főcím alatt találhatók részletesebb adatok, információk.)

A képviselők által

A plenáris ülésen az egyes képviselők által gyakorolható hagyományos parlamenti ellenőrzési eszköz az interpelláció, 1987 óta a kérdés, valamint az 1994-ben bevezetett azonnali kérdés. Interpellálni csak a kormány tagjait lehet, kérdést intézni viszont az Állami Számvevőszék elnökéhez, az ombudsmanokhoz, (2012-től az alapvető jogok biztosához) a legfőbb ügyészhez és a Nemzeti Bank elnökéhez is lehet, a feladatkörükbe tartozó bármely ügyben. Az interpelláció különleges súlyát az adja meg, hogy az arra adott válaszról (ha azt a képviselő nem fogadta el) az Országgyűlés dönt, s ha nemet mond, az interpelláció - bizottsági jelentés formájában - ismét a plénum elé kerül. (Az interpellációk, kérdések és azonnali kérdések az "IROMÁNYOK" főcím alatt a Parlamenti Információs Rendszerből lekérdezhetők.)

A képviselőknek egyéb eszközeik is vannak a kormány ellenőrzésére. Ilyen a napirenden kívüli felszólalás, s különösen annak a televízió és a rádió által is közvetített változata, a napirend előtti felszólalás. Ez utóbbi lehetőség a frakcióvezetőket (illetve helyetteseiket) illeti meg, míg a napirend után bármely képviselő felszólalhat.

Az Országgyűlés ellenőrző szervei

Állami Számvevőszék

1990-től újból működik az Országgyűlés saját, a kormánytól független pénzügyi-gazdasági ellenőrző szerve, az Állami Számvevőszék. Véleményt mond a költségvetési törvényjavaslatról, ellenőrzi a költségvetési törvény végrehajtását, továbbá általában a közpénzek felhasználását és az állami vagyon kezelését. Az Állami Számvevőszék hatásköre minden olyan gazdálkodási tevékenységre kiterjed, ahol közpénzeket használnak fel, és ellenőrzéseket végezhet az államszervezet minden szintjén. Az Állami Számvevőszék elnökét és elnökhelyettesét az Országgyűlés kétharmados többséggel 12 évre választja meg.

Alapvető jogok biztosa (országgyűlési biztosok)

Az Országgyűlés 1993-ban törvényt alkotott az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról, amely intézmény nemcsak az állampolgárok jogvédelmét, hanem a közigazgatás ellenőrzését is szolgálja. Az Országgyűlési biztosok feladata az volt, hogy kivizsgálják az alkotmányos jogokat érintő, tudomásukra jutott visszásságokat, és orvoslásuk érdekében általános vagy egyedi intézkedéseket kezdeményezzenek. Törvény rendelkezett a nemzetiségek és kisebbségek országgyűlési biztosáról és az adatvédelmi biztosról is. Az országgyűlési biztosokat az Országgyűlés először 1995. június 30-án választotta meg kétharmados többséggel. 2007. novemberében az Országgyűlés megszüntette az állampolgári jogok országgyűlési biztosának helyettesi posztját és létrehozta a jövő nemzedékek országgyűlési biztosának tisztségét.

 Az új Alaptörvény átalakította az ombudsman-rendszert. 2012. január 1-től már csak egy ombudsman az alapvető jogok biztosa működik, két helyettese a jövő nemzedékek érdekeinek, valamint a nemzetiségek jogainak védelmét látja el. Az alapvető jogok biztosáról szóló törvényjavaslat indokolása szerint "a parlament ellenőrző funkciója gyakorlásának hatékony eszköze a parlamenthez kapcsolódó, a végrehajtó hatalomtól és a bíróságoktól egyaránt független ombudsmani intézmény."

Az országgyűlési biztosok első alkalommal 1997-ben, azóta pedig évente rendszeresen beszámoltak tevékenységükről az Országgyűlésnek. A Parlament eddig minden esetben elfogadta beszámolójukat. (Az Országgyűlési Biztosok Hivatalának honlapja, az Országgyűlés honlapjáról is elérhető.)

Az Állami Számvevőszék elnöke és az országgyűlési biztos(ok) - bár törvényjavaslatot (indítványt) nem nyújthatnak be az Országgyűlésnek - beszámolójukban, vagy vizsgálati jelentésükben (ahhoz kapcsolódva) javaslatot tehetnek és tesznek is a parlamentnek egy-egy törvény megalkotására, vagy ami gyakoribb különböző törvények módosítására. Javaslataikat a kormány vagy a bizottságok formálhatják indítvánnyá és nyújtják be az Országgyűlésnek.

Az Állami Számvevőszék elnöke és az országgyűlési biztosok rendszeresen megküldték az Országgyűlés elnökének a különböző vizsgálataikat összegző jelentéseiket. Ezeket a bizottságok napirendjükre tűzték és megvitatták. Az Állami Számvevőszék elnöke és az alapvető jogok biztosa meghívást kapnak és tanácskozási joggal részt vehetnek a plenáris ülésen és állandó bizottság ülésén és nem csak azokon, amelyeken a bizottságok a beszámolóikat és jelentéseiket megvitatják.